 |
||
|
|
||
|
Este texto es el Capítulo I del libro "Niñez ajusticiada", de Silvia Guemureman - Alicia Daroqui.
"En realidad , puede decirse que en América Latina ha habido dos grandes etapas de reformas jurídicas en los se refiere al Derecho de la Infancia. Una primera etapa, de 1919 a 1939, que introduce la especificidad del derecho de menores y crea un nuevo tipo de institucionalidad : la justicia de menores. Y una segunda etapa, que comienza a partir de 1990 y continúa abierta"2.
Esas dos etapas de las que habla García Méndez, se corresponden con tres procesos históricos-sociales tanto a nivel internacional como nacional. El primero abarcará las primeras décadas del siglo y estará signado por los cambios sociales, económicos y políticos producidos en los países centrales y en los periféricos, como consecuencia de la expansión del capitalismo. Se destacan el surgimiento de nuevos colectivos sociales y políticos y con ellos la puesta en marcha de estrategias de identificación, clasificación y control desde el Estado en las primeras décadas de este siglo.
A nivel legislativo, este período se corresponde con la sanción de las leyes pioneras en materia de infancia: la ley de Patronato de Menores, conocida como ley Agote con jurisdicción en toda la República Argentina, y la creación de los primeros tribunales con competencia en menores. 3
Una lectura simple nos permitiría afirmar, que la «cuestión social» fue cambiante: a fines del siglo pasado, y acompañada de las visiones del positivismo social – del cual el positivismo criminológico fue sólo una expresión- la cuestión social se expresaba en el control de colectivos fragmentados, que expresaban un peligro político. En ese contexto la peligrosidad de los menores estaba anclada en ser portadores de la ideología de sus progenitores y de pertenecer a colectivos sociales que cultural y políticamente identificados "como un otro opuesto" a las costumbres e idiosincracia de la Argentina pastoril.
El proyecto económico de fin del siglo pasado en nuestro país, así como el de principios de siglo, se caracterizaba por una dualidad en el aspecto económico y en el aspecto político. En el aspecto político, pugnaba por la exclusión de estos sectores del juego electoral y por ende de la disputa del poder entendido en este caso como acceso al control del estado; en el aspecto económico, el modelo suponía la "integración" y ello debido al proyecto de expansión y de integración al mercado internacional en la división internacional del trabajo.
El proyecto económico subordinó al proyecto político, de allí que la tan preciada exclusión deseada por la oligarquía se realizara sólo a medias, en términos solamente políticos electorales, porque la "resistencia" de vastos colectivos sociales propendió a la construcción de una oposición político-ideológico que requirió por parte de los representantes del orden social la instrumentación de diferentes estrategias para controlarlos, disciplinarlos y sí fuera "necesario" eliminarlos.
Sobre "ellos" había que "operar", corregir, controlar y por sobre todo -en la medida de lo posible-, proceder a encerrarlos para defender a la sociedad. Los hijos de "ellos", fueron los menores de entonces, eran los «hijos de la mala vida» o de vidas dudosas. Los hijos de los pobres y de los revoltosos, los hijos de los extranjeros-extraños de la Europa pobre 4, hijos de aquellos obreros en su mayoría anarquistas y socialistas que se constituyeron como fundantes del movimiento obrero argentino.
Surgió así la preocupación por "la multitud" según José Ramos Mejía 5, un pensador de aquellos tiempos. Esa "multitud" planteaba un problema crucial: el de la «gobernabilidad». Es decir cómo se gobernaba a una población que irrumpía con el propósito de luchar por un espacio en el campo de lo económico y fundamentalmente inscribiéndose como un fenómeno que se imponía en la agenda política produciendo una situación inédita y preocupante para los representantes del orden social dominante.
En este contexto de amenaza, es que hay una superproducción legislativa hacia esos sectores: la ley 10.903/19 del Patronato de Menores, no es más que la coronación de sus antecesoras, la leyes de Residencia (Ley 4144/1902) y de Defensa Social (Ley 7029/1910), 6 de 1902 y 1910 respectivamente.
Como fue expresado en la presentación, este primer período es al que consideramos de singular importancia en cuanto a la propuesta de trabajo que nos planteamos. ¿Por qué? Por su carácter fundacional, ya que comprende en sí mismo a todas aquellas dimensiones<la social, política, económica , cultural e ideológica> en las que se va a sostener, instalar y desarrollar la institución del PATRONATO, y por su continuidad ya que durante cien años- desde entonces hasta el presente- la que otorgó sentido y significación a la(s) «política(as) de minoridad».
Es decir, con variantes en ciertas prácticas y en particular en algunos discursos 7, lo instituido a principios de siglo en cuanto al abordaje de la "niñez en problemas o con problemas" significó y otorgó sentido al pasaje de niño a <menor> hasta nuestros días.
En los otros dos períodos se han presentado particularidades en cuanto al "tratamiento de la minoridad" , vinculado tanto a la vigencia del Estado de Bienestar como a la caída del mismo en los años ´70 y la instauración de las políticas neoliberales a partir de los ´80, profundizadas en la presente década. Se reconocen e identifican políticas de desarrollo social que mejoraron la situación de la infancia, también producción legislativa (Régimen penal de la Minoridad) y la Reforma Judicial en el ámbito de la Capital Federal, pero todas y cada una de estos "acontecimientos", estuvieron signados por la continuidad ideológica-política de la figura del PATRONATO, es decir, el instituto que fundado a principios de siglo ha conservado su carácter hegemónico, pese al surgimiento de la Convención de los Derechos del Niño, su ratificación y su vigencia normativa.
Retomando la periodización propuesta podemos distinguir que a partir de 1940, se inaugura el segundo período que se corresponde con la conformación del Estado de Bienestar, en donde es posible identificar "el surgimiento de otras protecciones", en particular las referidas al campo laboral y la promoción/desarrollo de políticas sociales básicas. El Estado se hará responsable de las consecuencias "no queridas", de la política económica (léanse, los pobres como "accidente" y no como inherentes al sistema capitalista).
Esta "nueva cuestión social" fue abordada desde la perspectiva de un modelo de crecimiento "hacia adentro", fundado en la industrialización, el pleno empleo y altos salarios inspirado en los principios del Estado de Bienestar. Las formas de control y sujeción de estos nuevos colectivos sociales cambiaron, no así su sentido. A pesar de ello se pondrán en juego una serie de principios y políticas dirigidas que tendrán entre sus objetivos fundamentales el de integración socio-económica de los sectores populares. Esta integración en los diferentes países de Latinoamérica fomentará, entre otros aspectos, la participación política de esos sectores bajo los preceptos del populismo.
Así, el Estado de Bienestar, reformuló el abordaje de "lo social", y con ello las estrategias de control social. 8 Ya no solo se implementaron éstas en su dimensión "más dura", sino que dejaron lugar a las llamadas políticas sociales que en sus principios manifiestos promovieron el desarrollo y la integración de los sectores más "postergados" de la dinámica económica, y se incorporaron como otra dimensión del control social, aquella que desde otra perspectiva, la de la "asistencia y promoción", no abandonó la mirada hacia aquellos sectores que pudieran transformarse en una verdadera amenaza para el orden social que pretendía imponerse.
No será necesario formular nuevas leyes de protección y amparo, las políticas sociales conjuntamente con las leyes existentes establecerán las estrategias de control necesarias para reducir los niveles de conflictividad en un momento histórico de afianzamiento político de colectivos sociales organizados. A nivel infancia, este período es bautizado por García Méndez (1998), como "interregno sin innovaciones en el campo jurídico", esto implica a la ausencia de legislación que tenga a los menores como destinatarios específicos. La hegemonía del Patronato es incuestionable por el momento y por tanto hay que reafirmarla y "prevenirla" de posibles embates renovadores. A la ausencia de leyes la suple la instalación y el refuerzo de instituciones vinculadas al organismo técnico administrativo y al poder judicial. De hecho se sucede la creación y puesta en funcionamiento de los primeros Tribunales de Menores siendo pionera la Provincia. de Buenos Aires, en el año 1937. Prácticamente la competencia de los Juzgados de Menores queda reducida al ámbito penal 9.
Los menores de entonces fueron los hijos de esos pobres, eran los errores del sistema que no dejaban de constituirse en una amenaza. La legislación vigente continuabá operando como soporte del tratamiento de la "niñez minorizada". La clave política fue la creación y expansión de los otros dos pilares del Patronato: la multiplicación de Tribunales de Menores a lo largo del territorio nacional, y de las agencias técnico-administrativas (Consejos del Menor, Direcciones del Menor, etc.)
En esta etapa se afianzaron los sistemas de aprehensión de los «menores» que se expresaban en la doble modalidad de fijación de éstos a espacios de encierro por un lado; y la búsqueda de "correción" para su resocialización orientada a integrarlos a la sociedad, por el otro.
La configuración social del país estaba cambiando, se visualizaban ciertas características propias del Estado de Bienestar pero paralelamente se afianzaba el "proceso de judicialización" sobre determinados sectores sociales. Al inicio de la década del’70 las instituciones del Patronato estaban en pleno desarrollo y funcionamiento en casi todo el territorio nacional y con ello se plasmaba el proceso iniciado cinco décadas antes con la ley 10.903 de 1919.
La crisis del ’70, las políticas neoconservadoras de los’80 y la globalización de los ’90, el quiebre del Estado del Bienestar acompañado de políticas de ajuste fiscal y achicamiento del gasto social, la reducción drástica del oportunidades de trabajo expresadas en la doble dimensión de crecimiento del desempleo- subempleo, y precarización de las condiciones de trabajo, contribuyen a la cristalización de un nuevo fenómeno: el surgimiento de los "nuevos pobres".
En este período, se pueden reconocer subperíodos. Así, en una primera etapa - mediados de los años 60 hasta los años ’80- aparecen en América Latina con entidad de proyecto político regional, los estados terroristas militarizados. Luego, en un segundo momento, se suceden las aperturas democráticas condicionadas. En términos de políticas sociales –y para el caso de la Argentina-, se pasa de un régimen populista a un régimen "híbrido corporativo liberal" 10, que implica una redefinición del rol del estado, que paulatinamente abandona funciones indelegables en materia de política y asistencia social y contribuye de este modo a profundizar el largo camino de conduce desde la exclusión hasta la desafiliación 11 a amplios sectores de la población.
En materia legislativa, el tránsito por el período ha sido variado. Se producen y suceden reformas legislativas de signos y tendencias encontradas. Conforme al primer subperíodo de dominio de los estados terroristas militarizados, las reformas legislativa s producidas se conjugan con la vigente Doctrina de la Seguridad Nacional (ley 20.840), que aggiorna la legislación –sobre todo penal- a su imagen y semejanza. Así, es paradigmática la secuencia de reformas legislativas en el régimen penal de menores cristalizado en las leyes 22.277 y 22.278 12 ambas del año 1980. En 1983 opera una transformación en la ley que se conoce como ley 22.803 que a los efectos jurídicos, "solo" cambia la edad de imputabilidad penal. En 1983 también, y poco antes del restablecimiento del gobierno democrático, se sanciona en la provincia de Buenos Aires la ley 10.067 conocida también como Ley de Patronato. Esta ley configuró en el momento de su promulgación –por decreto- el intento del poder ejecutivo de entonces de sentar sus precedentes e idiosincracia en materia legislativa. 13
Breve análisis: el debate continúa..........y el Patronato también.
A partir de 1984 con el gobierno democrático, se precipitan cambios legislativos inspirados en un giro en la tendencias a nivel internacional. Inaugura la secuencia la ratificación del Pacto de San José de Costa Rica, con la ley 23.054, y luego se suceden las Reglas de Naciones Unidas sobre la Administración de Justicia de Menores 14, las Reglas de Naciones Unidas para la protección de menores privados de libertad 15, y Directrices de Naciones Unidas para la Prevención de la delincuencia juvenil 16, la ratificación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño 17 - para cerrar el período con las reformas más recientes, vinculadas por un lado la reforma judicial puesta en marcha en setiembre de 1992, pero prevista en la ley 23.984 18, por la que se crea los primeros Juzgados de Menores en la Capital Federal con la estructura similar a los existentes en las diferentes provincias del país desde la década de 1930. También se sancionará la ley 24.050 sobre Constitución y Competencia de los nuevos Tribunales Penales 19.
El broche de oro del período estuvo dado por la incorporación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño a la Constitución Nacional con la Reforma Constitucional operada en 1994 20.
Estas últimas reformas legislativas, aparentemente emergentes de una misma tendencia y direccionalidad en cuanto a su lógica de promoción de derechos 21e integración social aparecen en permanente desencuentro con las tendencias del período en materia de política social, signada por la focalización, la descentralización y la privatización de asuntos de interés público en otros momentos. Así, la cristalización del "fin del Estado providencia" 22 que se manifiesta en menores recursos para la población necesitada de políticas públicas tiene su expresión en el sector que nos ocupa en una dramática y pronunciada incapacidad por parte de las agencias e instituciones estatales de dar cumplimiento a las prerrogativas sancionadas en la esfera legislativa.
A partir de 1995 se sancionaron en nuestro país tres leyes que responden al paradigma de la Protección Integral, la primera ley fue promulgada en la Provincia. Mendoza, la siguiente en la Provincia de Chubut y la última en la Ciudad de Buenos Aires. En igual período se encuentran en tratamiento parlamentario dos proyectos en el Congreso Nacional –uno con media sanción- y otros dos proyectos en la Legislatura de la provincia de Buenos Aires. Es particularmente destacable que tanto a nivel nacional como en la provincia de Buenos Aires se encuentran en "discusión" legislativa diferentes sectores, representantes de bloques partidarios 23, Organizaciones No Gubernamentales, Instituciones representativas, como Colegio de Abogados, de Magistrados etc, desde hace al menos seis años para reformar las leyes ya no sólo vetustas y antigarantistas sino que a partir de 1994 cuando la Convención toma rango constitucional, "anticonstitucionales".
Esta "discusión" no sólo no ha promovido un debate hacia la comunidad toda que bien podría justificar el retraso temporal en la sanción de la nueva ley sino que además no se da a conocer públicamente cuáles son los términos político, ideológicos hasta económicos en los que se plantea esa "discusión", los puntos de divergencia o de convergencia en los diferentes proyectos, es decir, dar a conocer "los motivos" que "justifiquen" la continuidad leyes que responden al paradigma de la situación irregular que rigen la "vida" de "los menores" de las dos jurisdicciones geográfica y numéricamente más significativas de todo el país, cuando hace 10 años se sancionó la Convención Internacional y hace 5 años que cuenta con rango constitucional. El debate está abierto y los interrogantes también.
Actualmente, desde hace 10 años, se puede observar una intensa disputa entre los dos paradigmas que hoy conviven esquizofrenicamente en la esfera legislativa y en los discursos de legisladores, funcionarios, en la práctica judicial y en "las cabezas" de los diseñadores de políticas para "menores". El paradigma de la "situación irregular" sufre un embate a cargo del paradigma de la "protección integral", pero aún hoy es tangible en las prácticas y los discursos "producidos" en el ámbito de la Justicia de Menores, en el del Ministerio Público y en el de los Consejos del Menor el predominio del primero por sobre el segundo. Los capítulos siguientes trazaran el recorrido que marcará este "presente".
Notas
1 En este capítulo se desarrollan ideas y se registran párrafos que hemos trabajado en el artículo que se encuentra en imprenta próximo a publicar en la Revista de Ciencias Sociales "Delito y Sociedad", "Los ‘menores’ de hoy, de ayer y de siempre: un recorrido histórico desde una perspectiva crítica", Alcira Daroqui-Silvia Guemureman
2 "Infancia, Ley y Democracia en América Latina: una cuestión de justicia", en libro homónimo, Emilio García Méndez-Mary Beloff. Compiladores Editorial DEPALMA, l998.
3 El fenómeno de la creación de los tribunales de menores, es, en sí mismo, una invención reciente del período: efectivamente, según da cuenta Platt (1981) el primer tribunal de menores fue creado en Illinois, Estados Unidos en 1889. (amplia esta referencia Platt, A.:Los salvadores del niño y la invención de la delincuencia", editorial Siglo XXI, 1981).
4 En los fundamentos de la ley de Patronato de Menores se hace explícita la referencia a los "canillitas" como candidatos por excelencia a ganarse la "etiqueta" de menores en situación de riesgo o peligro moral o material, sustrato de intervención de la ley 10.903 por artículo 21. Los "canillitas" de entonces, no eran otros que los hijos de los anarquistas, o sea, los hijos de la mala vida.
5 Véase José Ramos Mejía, "Las Multitudes Argentinas ". Buenos Aires. : J.Lajoune Ed. 1912
6 Según Rosa del Olmo en "CRIMINOLOGÍA ARGENTINA: Apuntes para su reconstrucción histórica", (Editorial DEPALMA, Buenos Aires, 1992) "(...)Las leyes de Residencia y de defensa Social eran leyes dirigidas a los inmigrantes y concretamente para impedir la agitación obrera",( pag. 30).
7 Ver Iglesias, Villagra y Barrios "Un viaje a través de los espejos de los Congresos Panamericanos del Niño" en "Del revés al derecho....." UNICEF-UNICRI-ILANUD. Editorial Galerna,1992.
8 Control Social como "las estrategias tendientes a naturalizar y normalizar un determinado orden social construido por las fuerzas sociales dominantes" Juan Pegoraro en Teoría Social, Control Social y Seguridad : el nuevo escenario de los años ’90. Cuadernos de Posgrado Nº3, Fac. Cs. Sociales-UBA,1995.
9 Ampliación sobre las fechas de creación de los Tribunales de Menores en el Capítulo 2, apartado de Surgimiento de Tribunales de Menores.
10 Según la sugerente clasificación realizado por Lo Vuolo, R.-Barbeito, A.: "La modernización excluyente", editorial CIEPP-Losada, 1992, y también en "La nueva oscuridad en la política social", Editorial Ciepp-Losada, 1993.
11Cabe consignar que las todavía abstractas categorías de «exclusión» y «desafiliación», serán profundizadas más adelantes. En la utilización de la noción de desafiliación, somos tributarios de Castel, R, especialmente en "La metaformosis de la cuestión social", Editorial PAIDOS, 1995.
12 Estas leyes bajan la edad de imputabilidad a los 14 años, bajo la presunción de la existencia de "subversivos jóvenes". La asimilación de la juventud a las figuras delictuales llega al paroxismo en este período. Conviene tener presente la verdadera batalla legal que se está desarrollando actualmente con motivo de una reforma legislativa, que –cuanto menos- baje la edad de imputabilidad a los 14 años, cuando no a los 12 o a los 10.
13 Sólo a partir de esta lectura es que se puede conferir inteligibilidad al carácter retrógrado de la ley, en terminos de la similitud de esta norma con la ya vetusta 10.903, que a la fecha había cumplido sus 64 años. (al respecto, más detalles en el apartado siguiente).
14 Conocidas como Reglas de Beijing, ONU,1985.
15 Conocidas como Reglas de Riad.
16 Conocidas como Directrices de Riad.
17 Ratificada por la ley 23.849/90.
18 Esta ley reserva un capítulo para el Juicio Especial de Menores en el Libro III, título II Juicios Especiales, capítulo II, especialmente los artículos 410 al 414.
19 La ley 24.050, establece en su art. 2º que el Poder Judicial de la Nación en materia penal de Menores estará integrado por: a)Tribunales Orales de Menores; b) La Cámara Nacional de Apelaciones en lo criminal y Correccional; c) los juzgados Nacionales de Menores. d)Sin perjuicio, por supuesto, en los casos en que correspondiere, la Cámara Nacional de Casación Penal, y la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
20 Efectivamente, su inclusión está registrada en el artículo 75 inc.22, de convenciones y tratados internacionales.
21 Recordemos que este dispositivo normativo moderno se conoce como Paradigma de la Protección Integral, en contraposición al cuerpo normativo antiguo, reconocido como doctrina de la situación irregular. Al respecto, García Mendez, E. y otros en : "Ser niño en América Latina: de las necesidades a los derechos", Editorial Unicri-ilanud- Unicef, 1991, o bien Beloff Mary en "Niños y adolescentes: los ovidados de siempre. A propósito de la Reforma Penal introducida por la ley 23.894" en "El nuevo Código Procesal Penal, análisis crítico", Julio Maier comp. Ediciones del Puerto, 1993.
22 Al respecto, además de Lo Vuolo, R, pueden consultarse Roseinvallon,J. P: "La nueva cuestión social", editorial Manantiales, 1995 y Rosenvaillon et al: "El fin del Estado providencia", editorial Manantiales, 1996.
23 Efectivamente, el proyecto que logró la media sanción en diciembre de 1998, es una "síntesis" de varios proyectos presentados por diferentes legisladores, como la iniciativa de Dolores Dominguez y Stubrin, la de Roy y Robls, la de Sobrino, la de Juan Pablo Cafiero, entre otros.
